[책소개] Urban Development in China under the Institution of Land Rights (2019)

 

 

 

 

 

순식간에_선전이_탄생한_비밀__1949년_사회주의_중국의_토지_권리가_도시_풍경을_바꾼_방법.z01

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이 발췌문들은 주로 Jieming Zhu 교수의 저서인 『Urban Development in China under the Institution of Land Rights』에 대한 서평과 내용 일부를 담고 있습니다. 서평들은 이 책이 중국의 토지 권리 제도와 도시 개발의 관계를 체계적으로 분석하며, 특히 1978년 이후의 토지 시장화와 그에 따른 도시 공간 구조, 불평등의 변화를 조명하고 있다는 점을 강조합니다. 책의 내용은 계획 경제에서 사회주의 시장 경제로의 전환 과정에서 토지가 생산 수단에서 경제적 자산으로 변모하는 양상과, 단위(danwei) 제도와 같은 과도기적 제도들이 도시 재개발에 미친 영향을 상하이, 선전 등 주요 도시의 사례와 통계 자료를 활용하여 상세히 설명하고 있습니다. 또한, 이 텍스트는 시장 실패와 국가 개입의 문제, 그리고 농촌 지역의 집합적 토지 권리와 도시-농촌 격차 등 토지 권리가 수반하는 광범위한 사회경제적 주제들을 다루고 있습니다.

 

 

 

 

중국 토지권리 제도를 통해 본 도시 개발

요약

본 문서는 지에밍 주(Jieming Zhu)의 저서 "토지권리 제도 하의 중국 도시 개발"에서 제시된 핵심 주제와 주장을 종합적으로 분석한다. 이 저서는 중국의 전례 없는 급속한 도시화가 토지권리 제도의 점진적이고 경로 의존적인 변화 과정에 의해 근본적으로 형성되었다는 핵심 명제를 제시한다. 개혁 이전 시대에 토지를 경제적 자산이 아닌 '생산수단'으로 취급했던 사회주의 계획 경제 체제는 독특한 도시 공간 구조를 낳았다. 1978년 개혁개방 이후, 토지를 '자산'으로 복원하는 과정에서 선전(Shenzhen)과 같은 실험적 도시를 중심으로 시장 중심의 개발이 시작되었고, 이는 토지 임대차 제도의 도입으로 이어졌다.

그러나 중국의 점진적 개혁 방식은 완전한 시장 경제로의 급격한 전환 대신 과도기적이고 이중적인 제도를 낳았다. 협상을 통한 보조금 성격의 토지 공급과 경매를 통한 시장 가격 기반의 공급이 공존하는 '이중 토지 시장'은 막대한 지대(地代) 추구 기회를 창출했다. 이는 '지방 개발 국가'와 국유기업인 '단위(單位)'가 결탁하여 지역 성장을 주도하고 지대를 포획하는 '지방 성장 연합'의 형성을 촉진했다. 기존 도심의 재개발을 가로막았던 경직된 '사회주의 토지사용권' 문제를 해결하기 위해 고안된 '토지개발권(LDR)'이라는 과도기적 제도는 상하이와 같은 대도시의 극적인 공간 재구조화를 가능하게 했으나, 동시에 지대 소실과 무질서한 개발을 야기했다.

농촌 지역에서는 불명확하고 불완전한 '집단 토지권리'로 인해 도시 국가와 농촌 집단 간의 지대 경쟁이 심화되었다. 이는 '성중촌(城中村)'이라 불리는 무계획적이고 고밀도의 자생적 도시화 지역을 양산했으며, 일부 마을은 토지 임대 수입에 의존하는 '지대 생활자 계급'으로 변모하여 농촌 내부 및 이주민과의 불평등을 심화시켰다. 이러한 과정에서 국가의 제3자적 규제 기능 부재는 공유지의 비극과 같은 문제를 낳았고, 이에 대한 반작용으로 사적 거버넌스 형태인 '게이티드 커뮤니티'가 확산되었다. 결론적으로, 중국의 도시 개발은 토지권리라는 제도의 렌즈를 통해서만 온전히 이해될 수 있으며, 지속가능하고 포용적인 도시화를 위해서는 명확하고 효과적인 제도의 확립이 시급한 과제임을 시사한다.

 

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1. 서론: 도시 개발의 제도적 기반으로서의 토지권리

도시는 토지라는 필수적인 요소를 기반으로 건설되며, 토지권리 제도는 경제 시스템 및 사회 규범과 밀접하게 연결되어 있다. 토지권리는 국가에 의해 할당되거나, 시장을 통해 거래되거나, 공동체의 전통에 따라 유지될 수 있다. 중국의 중앙 계획 경제에서 시장 지향 경제로의 사회경제적 전환은 토지권리의 제도적 변화라는 맥락 속에서 도시 형성 과정을 이해할 수 있는 중요한 기회를 제공한다.

이 분석은 토지권리가 개인 소유에서 사회주의 국가 소유로, 이후 도시 지역의 공공 토지 임대와 농촌 지역의 집단 소유로 전환되는 과정이 중국의 도시 개발에 미친 심대한 영향을 탐구한다. 이 과정에서 다음과 같은 핵심 개념들이 중요하게 다뤄진다.

• 토지의 이중적 성격: '생산수단'으로서의 토지와 상품화된 '자산'으로서의 토지.

• 권리의 불확실성: 모호하고 불완전한 토지권리, 제도적 불확실성.

• 경제적 행위: 토지 지대 추구 및 소실, 지방 개발 국가의 역할.

• 과도기적 제도: 토지사용권을 토지개발권으로 거래하는 방식.

이러한 개념들은 중국의 급속한 도시화 과정에서 새롭게 생성된 토지 관련 이권이 어떻게 도시 공간 구조 내에 복잡하게 내재되는지를 설명하는 데 핵심적인 역할을 한다.

 

 

2. 1978년 이전: 생산수단으로서의 토지

1949년 중화인민공화국 수립 이후, 중국은 시장 메커니즘을 거부하고 중앙 계획 경제 체제를 채택했다. 이 시기 토지는 거래 가능한 자산이 아닌 오직 '생산수단'으로 간주되었다.

2.1. 도시 정책: 생산자 도시의 건설

중앙 계획 하의 도시화는 자본주의적 '소비자 도시'를 프롤레타리아 '생산자 도시'로 전환하는 것을 목표로 했다.

• 투자 우선순위: 공장 건설과 같은 '생산 부문'에 대한 투자가 주택, 상업, 서비스 등 '비생산 부문'보다 압도적으로 우선시되었다. 국가 자본 건설 투자에서 생산 부문이 차지하는 비중은 1958-1962년 기간 동안 85.4%에 달했다.

• 공간적 평등 추구: 기존 해안 상업 도시들의 역할을 제한하고, 내륙의 중소 도시를 새로운 공업 기지로 육성하는 공간적 분산 전략을 채택했다. 이로 인해 1953년 0.591이었던 도시 인구 집중도 지니계수는 1982년 0.523으로 감소하며 지역 간 격차가 완화되었다.

• 도시 공간 구조: 생산 효율성을 극대화하기 위해 공업 용지 비중이 매우 높게 나타났다. 중국 도시의 공업 용지 비중은 30%를 상회한 반면, 파리와 같은 시장 경제 도시에서는 5%에 불과했다. 주택 부문에 대한 만성적인 투자 부족은 1인당 주거 면적 감소와 같은 심각한 주택 문제를 야기했다.

2.2. 농촌 정책: 토지개혁과 집단 소유화

농촌에서는 극심한 토지 소유 불평등을 해결하기 위해 '경자유전(耕者有其田)'의 기치 아래 토지개혁이 단행되었다.

• 토지 재분배: 지주의 토지를 몰수하여 토지가 없던 농민에게 무상으로 분배함으로써 토지 소유의 평등을 실현했다.

• 집단 소유로의 전환: 그러나 사적 소유는 곧 사회주의 원칙에 따라 폐지되었고, 농업 합작화 운동과 인민공사 설립을 거치면서 농촌 토지는 최종적으로 '집단 소유' 체제로 전환되었다. 이는 향후 도시화 과정에서 도시 국가와 농촌 집단 간 갈등의 씨앗이 되었다.

 

 

3. 1978년 이후: 자산으로서의 토지권리 복원

1978년 시작된 개혁개방은 시장 경제 요소를 도입하며 중국의 도시화 패러다임을 근본적으로 바꾸었다. 특히 선전 경제특구는 토지를 다시 '자산'으로 취급하는 시장 중심 개발의 선구자 역할을 했다.

3.1. 선전의 실험: 토지 유상사용과 임대차 제도 도입

• 토지 유상사용의 시작: 개혁 초기 선전은 재정 부족 문제를 해결하고 외자 유치를 촉진하기 위해 국내 최초로 토지사용료(land use fee)를 징수하기 시작했다. 이는 30년간 무상으로 토지를 공급하던 기존 체제와의 단절을 의미했다.

• 토지 임대차 제도의 탄생: 1987년, 선전은 헌법상의 제약에도 불구하고 협상, 입찰, 경매 방식을 통해 토지 사용권을 유상으로 양도하는 '토지 임대차(land leasehold)'를 감행했다. 이는 토지가 완전한 상품으로 시장에서 거래될 수 있는 길을 열었으며, 이듬해 헌법 개정을 통해 전국적으로 합법화되었다.

• 시장 중심 개발의 확산: 토지 임대차 제도는 도시 개발의 재원을 마련하고 시장 수요에 부응하는 도시 건설을 가능하게 했다. 1988년부터 2016년까지 중국의 도시 인구는 연평균 1,810만 명씩 증가했으며, 도시 건설 면적 또한 급격히 팽창했다.

3.2. 부동산 개발 산업의 출현

토지의 상품화는 새로운 시장 주체인 부동산 개발업자의 등장을 촉진했다.

• 국유 개발업자의 성장: 초기에는 국유기업들이 지방 정부로부터 저렴하게 토지를 공급받아 개발 이익을 실현하며 시장 지향적인 개발업자로 성장했다. 이들은 토지에서 발생하는 지대를 초기 자본으로 활용하여 사업을 확장했다.

• 시장 메커니즘의 작동: 선전의 부동산 시장은 가격 변동, 투자, 투기 등 시장 경제의 특성을 보여주었다. 1984년부터 1994년까지 10년간 선전의 부동산 가격은 부문별로 4배에서 18배까지 상승하며 자산 가치의 급등을 경험했다.

 

 

4. 과도기적 제도와 그 결과

중국의 점진적 개혁 방식은 명확한 단일 시장 제도가 아닌, 계획과 시장이 혼재하는 과도기적 제도를 낳았다. 이는 도시 개발 과정에서 독특한 동학과 심각한 문제점들을 동시에 야기했다.

4.1. 이중 토지 시장과 지방 성장 연합

• 이중 시장 구조: 토지 공급이 시장 가격을 반영하는 '경매/입찰' 방식과 정부 재량에 따라 낮은 가격에 공급되는 '협상' 방식으로 이원화되었다. 1990년대 선전에서 협상을 통한 토지 공급은 전체의 95% 이상을 차지했다.

• 지대 추구와 성장 기계: 두 시장 간의 가격 차이는 막대한 '지대(land rent)'를 창출했고, 이는 지방 정부와 국유기업(단위)이 결탁하여 개발 이익을 극대화하는 '지방 성장 연합(local growth coalition)'을 형성하는 동력이 되었다. 지방 정부는 저가 토지를 기업 유치 및 개발 촉진의 수단으로 활용했다.

• 제3자적 국가의 부재: 지방 정부가 시장의 중립적인 규제자가 아닌 개발의 주체로 참여하면서, 시장 질서를 확립하고 공공선을 보호하는 제3자적 역할이 부재하게 되었다.

4.2. 도시 재구조화: 토지개발권(LDR)의 도입

기존 도심 지역은 개별 사용자들이 사실상의 소유권을 행사하는 경직된 '사회주의 토지사용권' 때문에 재개발이 거의 불가능했다.

• LDR의 탄생: 이 문제를 해결하기 위해 상하이 등지에서 '토지개발권(Land Development Right, LDR)'이라는 과도기적 제도가 고안되었다. 이는 기존 토지 사용자가 점유한 토지를 직접 재개발하거나 다른 개발업자와 협력할 수 있는 권리를 부여하는 방식이었다.

• 급격한 도시 재구조화: LDR은 도심 내 토지 공급의 물꼬를 터주었고, 1990년대 상하이의 폭발적인 재개발을 이끌었다. 1992년부터 2000년까지 상하이 징안구에서 이루어진 재개발 면적의 77.6%가 LDR 방식으로 진행되었다. 이 과정에서 기존의 도시 계획을 벗어나 새로운 업무중심지구(CBD)가 형성되는 등 극적인 공간 변화가 일어났다.

• 부작용: LDR은 비경쟁적이고 불투명한 협상에 기반했기 때문에, 계획 규제 완화, 지대 소실, 저품질 개발과 같은 문제를 야기했다. LDR을 통한 개발은 종종 과잉 공급으로 이어져 1990년대 후반 상하이 부동산 시장의 공실률을 높이는 원인이 되기도 했다.

5. 농촌의 상향식 공간 변화와 집단 토지권리

도시 외곽과 농촌 지역에서는 도시 국가 주도의 하향식 도시화와는 다른, 농촌 집단 주도의 상향식 '현지 도시화(in-situ urbanization)'가 진행되었다. 이는 불명확한 '집단 토지권리' 제도와 맞물려 복잡한 공간적, 사회적 결과를 낳았다.

 

 

5.1. 성중촌(城中村)과 공간적 파편화

• 농촌 공업화: 개혁 초기 향진기업(TVEs)의 성장은 농촌 경제를 다각화하고 현지 도시화의 기반을 마련했다. 그러나 1990년대 중반 이후 향진기업이 쇠퇴하면서 많은 마을이 토지 임대를 통한 지대 수입에 의존하게 되었다.

• 지대 경쟁과 무질서한 개발: 도시 팽창으로 토지 가치가 급등하자, 도시 국가와 농촌 집단 간에 토지개발권을 둘러싼 치열한 경쟁이 발생했다. 농촌 집단은 규제를 피해 비공식적으로 토지를 개발하여 임대 수입을 극대화하려 했다.

• 성중촌의 형성: 이러한 과정은 도시 안에 섬처럼 고립된 농촌 마을, 즉 '성중촌(城中村)'을 낳았다. 성중촌은 계획의 부재 속에서 건물들이 무질서하게 난립하고, 기반 시설이 열악하며, 인구 밀도가 극도로 높은 주거 환경을 특징으로 한다. 이는 이주 노동자들의 저렴한 주거지 역할을 하지만, 동시에 도시 슬럼화의 원인이 된다.

 

5.2. 새로운 불평등의 발생

자율적인 마을 주도 개발은 새로운 형태의 사회적 불평등을 심화시켰다.

구분	주요 내용
농촌-농촌 불평등	도시에 인접하여 높은 토지 임대 수입을 올리는 마을과 그렇지 못한 농촌 마을 간의 소득 격차가 심화되었다. 쿤산시의 경우, 마을 간 토지 임대 수입의 지니계수는 0.593으로 매우 높은 불평등 수준을 보였다.
원주민-이주민 불평등	토지권리는 마을 구성원에게만 배타적으로 주어졌다. 원주민들은 임금 소득 외에 토지 임대에 따른 배당금을 받아 부를 축적하는 '지대 생활자 계급'이 된 반면, 이주 노동자들은 저임금과 열악한 주거 환경에 처하며 어떠한 공동체 혜택에서도 배제되었다.
사적 거버넌스의 등장	공공 거버넌스의 실패와 교외 지역의 환경 악화에 대한 반작용으로, 중산층은 안전하고 쾌적한 주거 환경을 찾아 외부와 차단된 대규모 '게이티드 커뮤니티'로 이주했다. 이는 도시 공간의 사회적 분리를 더욱 고착화시키는 결과를 낳았다.

 

 

6. 거버넌스 과제와 지속가능성

중국의 도시 개발 과정에서 나타난 여러 문제들은 토지권리 제도의 불확실성과 거버넌스의 부재에서 비롯되었다.

• 공유지와 반공유지의 비극: 성중촌과 같이 규제가 없는 곳에서는 너도나도 개발에 나서 환경의 질이 저하되는 '공유지의 비극'이 발생했다. 반면, 여러 이해관계자가 개발을 막는 '반공유지의 비극'은 효율적인 토지 이용을 저해했다.

• 거버넌스 모델의 분화: 주강 삼각주 지역에서는 개별 마을 중심의 자율적 개발이 우세하여 공간적 파편화와 불평등이 심화된 반면, 양자강 삼각주 지역에서는 향(鄕)·진(鎭) 정부가 개발을 조정하여 보다 통합적인 산업 발전을 이끄는 경향을 보였다. 이는 거버넌스 단위의 적절성이 지속가능한 개발에 미치는 중요성을 시사한다.

• 제도의 진화: 2000년대 이후 중앙 정부는 LDR과 같은 과도기적 제도를 폐지하고, 협상을 통한 토지 공급을 엄격히 규제하는 등 토지 시장의 투명성과 국가의 소유권을 강화하는 방향으로 제도를 개선하려는 노력을 보이고 있다. 이는 더 명확하고 효율적인 시장 제도를 구축하여 과거의 문제점들을 해결하려는 시도로 평가된다.

결론적으로, 중국의 도시 개발 경험은 토지권리 제도가 도시의 물리적 형태뿐만 아니라 사회적, 경제적 구조에 얼마나 깊은 영향을 미치는지를 명확히 보여준다. 지속가능하고 포용적인 도시화를 달성하기 위해서는 불확실성을 줄이고, 시장의 효율성을 높이며, 사회적 공정성을 담보할 수 있는 견고한 토지 거버넌스 체계의 확립이 필수적이다

 

 

 

 

NotebookLM이 추천하는 질문을 통해 알아보는 책의 내용

 

 

질문1 : 변화하는 토지 권리 제도가 중국의 도시화와 토지 시장에 어떻게 영향을 미쳤습니까?

 

변화하는 토지 권리 제도는 중국의 도시화와 토지 시장에 광범위하고 심오한 영향을 미쳤습니다. 특히 1978년 경제 개혁이 시작된 이후 토지 권리 제도의 점진적인 변화는 전례 없는 규모의 급속한 경제 발전과 도시화를 촉진하는 동시에, 토지 시장 행동, 도시의 공간 구조 변화, 그리고 불평등 심화에 영향을 미쳤습니다.

다음은 변화하는 토지 권리 제도가 중국의 도시화와 토지 시장에 미친 주요 영향입니다.

 

1. 토지 개념의 변화와 토지 시장의 형성

생산 수단에서 자산으로의 전환: 1978년 이전 중앙 계획 체제 하에서 도시 토지는 국유화되었고 **‘생산 수단(means of production)’**으로 간주되었으며, 경제적 자산으로 여겨지지 않았습니다. 토지는 정부 지시를 통해 무료로 할당되었으며, 이는 도시화 속도를 억제하고, 도시 기반 시설에 대한 투자를 부족하게 만들었습니다.

토지 임차권(Land Leasehold) 도입: 개혁 이후 토지 권리 제도의 변화는 토지를 **‘경제적 자산(economic asset)’**으로 복원하는 것을 목표로 했습니다. 선도적인 실험 지역이었던 선전(Shenzhen)은 1980년대 초반에 토지 사용료를 책정하고, 1987년에는 토지 임차권을 공식적으로 도입하여 자유로운 토지 이용 시대를 종식시켰습니다. 1988년 헌법 개정을 통해 토지 사용권의 이전이 합법화되면서, 토지 임차권은 시장의 힘을 도시 개발에 끌어들였고 도시화 속도를 가속화했습니다.

 

2. 이중 토지 시장의 출현과 토지 지대 추구

점진적 개혁과 이중성(Dualism): 개혁 과정은 점진적이고 단계적이었기 때문에, 토지 시장 메커니즘이 완전히 확립되지 않은 채 *이중 토지 시장(dual land market)*이 형성되었습니다. 이는 시장 가격에 의한 토지 제공과 보조금/협상 가격에 의한 토지 할당이 병행되는 형태였습니다.

토지 지대 추구 및 낭비 (Rent Seeking and Dissipation): 이중 시장은 차익거래(arbitrage) 기회를 낳았고, 이는 토지 권리의 모호한 경계 획정과 맞물려 **토지 지대(land rent)**를 발생시켰습니다.

• 지방 성장 연합: 지방 정부와 *단위-기업(danwei-enterprises)*과 같은 지방 행위자들은 이중 토지 시장에서 발생하는 토지 지대를 포착하여 **비공식적인 지방 성장 연합(local growth coalition)**을 강화하는 데 사용했습니다.

• 지대 낭비 (Dissipation): 토지 권리의 불완전하거나 모호한 정의는 무질서한 토지 지대 경쟁을 유발했으며, 이는 **토지 지대 낭비(land rent dissipation)**로 이어졌습니다.

 

3. 도시 공간 구조와 개발 방식에 미친 영향

토지 지대 낭비는 도시의 물리적 형태에 대칭적인 영향을 미쳤습니다.

중심 도시의 과밀화(Over-compact Central Cities): 개혁 이전의 사회주의 토지 사용권은 중앙 도시의 공간적 재편을 저해하는 장애물로 작용했습니다.

• 토지 개발권(LDR)의 발명: 상하이와 같은 기존 도시들은 이 문제를 해결하기 위해 *토지 개발권(LDR)*이라는 **과도기적 제도(transitional institution)**를 고안했습니다. LDR은 기존 토지 사용자가 토지 사용권을 포기하고 재개발에 참여하도록 인센티브를 제공하여, 대규모 도시 재개발을 촉진하고 새로운 중심 업무 지구(CBD) 패턴을 탄생시켰습니다.

• 과밀화 유발: 그러나 LDR은 지방 정부와 개발자 간의 **협상(bargaining)**을 통해 계획 매개변수(용적률 등)를 변경하는 재량권을 허용했는데, 이는 지대 추구를 조장하고 주변 지역에 부정적인 외부 효과(negative externalities)를 부과하여 인프라 용량을 초과하는 과밀화를 유발했습니다.

교외 지역의 저밀도 스프롤(Low-density Suburban Sprawl): 지방 정부가 중앙 정부(원칙)의 이익을 희생하고 토지 지대 포착을 극대화하기 위해 광범위하게 농지를 수용하고 도시 용도로 전환하는 과정에서, 저밀도 도시 스프롤 현상이 나타났습니다. 많은 신규 도시 지구와 산업 개발 구역이 실제 수요에 비해 과도하게 계획되어, 일부 지역에서는 **유휴 토지(vacant or underused greenfield land)**와 비효율적인 토지 활용이 발생했습니다.

 

4. 농촌 토지 권리와 현지 도시화(In Situ Urbanization)

집체 토지 권리의 문제: 농촌 지역의 토지(농업용지)는 여전히 **집체 소유(collective ownership)**였으며, 그 권리 정의는 모호하고 불완전했습니다. 집체 토지 소유자는 농업 생산 수단으로 간주되는 토지에서 소득을 창출하거나 용도를 변경할 권리가 제한되었습니다.

파편화된 현지 도시화: 도시화가 진행되면서 농촌 집체는 도시 국가(국유 토지의 소유자)와 토지 지대 차액을 두고 경쟁했습니다. 농촌 행위자들은 도시 국가의 승인 없이 비공식적인 토지 개발을 감행했으며, 이는 *현지 도시화(in situ urbanization)*라는 독특한 패턴을 낳았습니다.

• 공간적 파편화: 이는 농업 용지와 비농업 용지가 무질서하게 혼합되고 파편화된 공간 구조로 이어졌습니다. 이러한 **파편화(fragmentation)**는 생태적 무결성과 토지 이용 효율성을 심각하게 저해했습니다.

• 지대 계층: 일부 도시화되는 교외 마을들은 토지 임대 소득에 의존하는 **지대 계층(rentier class)**으로 변모했습니다. 이러한 토지 지대 소득은 마을 구성원들에게만 귀속되는 장소 기반의 특혜였기 때문에, 농촌 지역 내에서도 마을 간의 불평등(rural-rural inequality)을 심화시키고, 특히 이주 노동자(migrant workers)를 배제하는 결과를 낳았습니다.

결론적으로, 중국의 변화하는 토지 권리 제도는 시장 메커니즘을 도입하여 전례 없는 경제 성장을 촉진했지만, 점진적인 개혁의 특성과 모호한 권리 경계는 이중 토지 시장과 광범위한 지대 추구 및 지대 낭비를 낳았습니다. 이는 도시의 **공간적 비효율성(저밀도 스프롤과 과밀화)**과 **사회적 불평등(장소 기반의 지대 이득)**을 초래하며 지속 가능한 도시화에 대한 근본적인 도전을 남겼습니다.

 

 

 

 

질문2 : 시장 메커니즘이 사회주의 계획 경제에서 자본주의적 도시 구조로 어떻게 전환시켰습니까?

 

시장 메커니즘은 토지 권한 제도의 제도적 변화를 통해 사회주의 계획 경제에서 자본주의적 도시 구조로의 전환을 촉진했습니다. 이러한 전환은 1978년 경제 개혁 이후 중국의 도시 개발을 근본적으로 변화시켰으며, 계획 중심의 접근 방식을 시장 중심의 접근 방식으로 대체하는 과정이었습니다.

다음은 시장 메커니즘이 사회주의 계획 경제의 도시 구조를 자본주의적 형태로 전환시킨 주요 과정과 메커니즘입니다.

 

1. 사회주의 계획 경제의 특징 (1978년 이전)

계획 경제 체제 하에서 도시는 생산 수단으로 간주되었으며 (land as a means of production), 경제적 자산(economic asset)이 아니었습니다.

• 시장 메커니즘의 부재: 중앙에서 통제하는 도시화는 토지 시장 메커니즘 없이 수행되었습니다.

• 무상 토지 할당: 도시 토지는 국유화되었고, 국영 기업이나 기관을 포함한 토지 사용자에게 어떤 수수료나 요금 없이 행정 채널을 통해 할당되었습니다.

• 사회주의 도시 구조: 투자와 자원 배분은 '생산 부문' (productive sectors, 예: 공장 건설)이 '비생산 부문' (nonproductive sectors, 예: 주택, 서비스)보다 우선하는 방식으로 이루어졌습니다. 이로 인해 '프롤레타리아 생산자 도시' (proletarian producer cities)가 건설되었습니다.

 

2. 시장 도입의 선구자: 토지 임차권의 확립

1978년 경제 개혁 이후, 중국은 비효율적인 계획 체제를 개혁하고 경제에 활력을 불어넣는 것을 목표로 사회적 전환을 시작했습니다.

• 토지 자산으로서의 복원: 토지는 경제적 자산(economic assets)으로서의 지위를 회복하기 시작했습니다.

• 선봉 도시 선전 (Shenzhen): 선전 경제 특구(SSEZ)는 무상 토지 이용을 폐지하는 토지 임차권 (land leasehold) 제도를 개척했습니다. 이는 토지를 일정 기간 임대하고 대금을 일시불로 납부하는 방식으로, 토지 거래를 합법화하는 이정표가 되었습니다.

• 토지 임차권의 영향: 토지 임차권의 합법화는 도시 개발에 시장 세력을 도입하고, 정부의 역할을 전능한 제공자에서 규제자로 재정립하며, 토지 판매 수입을 통해 도시 인프라 개발을 위한 자금원을 지정함으로써, 도시 토지 이용 패턴에 급진적인 변화를 가져왔습니다.

 

3. 전환의 핵심 메커니즘: 이중 시장과 지대 추구

시장 메커니즘의 점진적인 도입(점진주의), 특히 토지 권한의 불완전한 제도적 변화는 이중 토지 시장과 **지대 추구(land rent seeking)**라는 독특한 현상을 낳았습니다.

• 이중 토지 시장의 출현: 새로운 토지 임차권 제도 하에서도 토지는 시장 가격과 보조금 가격 (subsidized prices)으로 동시에 제공되었습니다. 보조금 제공은 투자 유치와 국영 기업(SOEs)의 시장 전환을 지원하기 위함이었습니다.

    ◦ 보조금 할당(협상): 주로 국영 기업(SOEs)이나 기타 공공기관에 이루어졌으며, 시장 가격보다 훨씬 낮은 가격이었습니다.

    ◦ 시장 할당(입찰/경매): 시장 원리에 따라 경쟁적으로 이루어졌습니다.

• 지대(Land Rent)와 차익 거래(Arbitrage): 이 두 시장 간의 가격 격차는 지대를 창출했으며, 이는 새로운 **국영 개발업체(state-owned developers)**의 초기 자본이 되었습니다. 모호한 토지 권한은 지대 추구를 조장했고, 지대 추구는 도시 형태에 지대한 영향을 미쳤습니다.

• 지방 성장 연합 (Local Growth Coalition): 지방 정부는 '지역 개발 국가' (local developmental state)로서 경제 성장을 최우선 목표로 삼았고, 이들은 단웨이-기업 (danwei-enterprises)과 비공식적인 성장 연합을 형성하여, 보조금 토지 할당을 통해 개발 이익(지대)을 국영 기업에 제공하고, 그 대가로 정부는 공익 프로젝트에 대한 지원을 받았습니다.

 

4. 도시 구조의 공간적 전환

시장 메커니즘과 지대 추구는 사회주의 시대의 경직된 도시 구조를 해체하고 새로운 자본주의적 공간 패턴을 만들었습니다.

• 사회주의 토지 사용권 해체: 구도심 재개발을 가로막던 사회주의 토지 사용권 (socialist land use right)을 대체하기 위해 토지 개발권 (Land Development Right, LDR)이라는 임시 제도가 도입되었습니다. LDR은 기존 토지 사용자가 재개발을 통해 지대를 포착할 수 있도록 유도하여, 대규모 구도심 재개발(예: 상하이)을 가능하게 했습니다.

• 중심 업무 지구 (CBD) 재편: LDR은 중앙 계획에서 지정되지 않았던 새로운 중심 업무 지구(예: 상하이의 화이하이 로드 동쪽과 난징 로드 서쪽)의 출현을 가능하게 했습니다. 이는 시장 수요와 지역 개발 국가의 개입이 결합된 결과였습니다.

• 주택 상업화: 주택 공급 방식이 국가의 복지 제공에서 사적인 상업용 주택 (private commercial housing)으로 전환되었습니다. 이로 인해 주택 투자가 크게 증가했습니다.

 

5. 결과적인 도시 형태와 비효율성

시장 메커니즘이 도시 개발을 주도하게 되었지만, 점진주의와 모호한 권한 정의로 인해 비효율적인 도시 형태도 초래되었습니다.

• 비대칭적 공간 구조: 지대 추구는 세 가지 유형의 지대 소멸 (rent dissipation)을 초래했으며, 이는 대칭적인 비효율성, 즉 저밀도 교외 확산 (low-density suburban sprawl)과 과밀화된 중심 도시 (over-compact central cities)로 이어졌습니다.

    ◦ 교외 확산: 지방 정부가 토지 판매를 통해 수익을 극대화하기 위해 광범위하게 농지를 도시용으로 전환함으로써 도시 규모에 비해 과도하게 큰 도시 지역이 계획되었고, 저밀도 도시 확산이 발생했습니다.

    ◦ 중심지 과밀화: 기존 토지 사용자들이 토지 개발권을 이용해 계획 밀도보다 더 높은 밀도를 요구하는 지대 추구 행위를 통해 구도심의 과밀화가 심화되었습니다.

• 농촌의 지대 계급화: 농촌 지역에서는 집체 토지 권한의 모호성으로 인해 농지 집체 소유가 유지되는 가운데, 산업화와 도시화가 농지 지대를 상승시켰고, 이 지대 수익을 기반으로 지대 계급 (rentier class)으로서의 자율적인 마을이 등장했습니다.

결론적으로, 시장 메커니즘은 토지 이용의 상업화와 지대 개념의 도입을 통해 사회주의 도시의 핵심 제도인 토지 생산 수단 개념과 사회주의 토지 사용권을 해체했습니다. 이는 새로운 토지 시장과 개발 주체(개발 국가, 기업, 자본)를 탄생시켜 도시를 자본주의적 경로로 전환시켰으나, 중국 특유의 점진적 개혁 방식(이중 시장)과 지방 성장 연합으로 인해 시장 실패가 발생하여 고유한 비대칭적 도시 구조를 형성하게 되었습니다

 

 

 

 

질문3 : 중국의 농촌 산업화와 도시 재생은 지역 불평등 및 공간적 단편화에 어떤 영향을 주었습니까?

 

중국의 농촌 산업화와 도시 재생은 지역 불평등과 공간적 단편화 측면에서 중국의 공간 구조에 깊고 복잡한 영향을 미쳤습니다. 이러한 변화는 주로 토지 권리 제도의 점진적이고 이중적인(dualist) 개혁에서 비롯되었습니다.

다음은 소스에서 도출된 주요 영향에 대한 종합적인 설명입니다.

 

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1. 지역 불평등 및 사회적 분리 심화

중국의 농촌 산업화와 도시 재생 과정은 기존의 농촌-도시 격차 외에도 새로운 형태의 불평등을 야기하고 사회적 분리를 심화시켰습니다.

 

농촌-농촌 불평등 및 임대료 수취 계층의 등장

• 토지 임대료의 역할: 도시화가 진행됨에 따라 농촌 토지의 잠재적 가치(토지 임대료)가 증가했으며, 이 임대료를 포획하는 과정에서 마을 간 불평등이 크게 확대되었습니다.

• 임대료 수취 계층: 도시화가 역동적으로 진행되는 지역(주로 도시 주변부)의 마을들은 집단 토지를 비농업적 용도로 임대하여 **토지 임대료 수취 계층(rentier class)**으로 변모했습니다. 이러한 마을은 토지 임대 수입으로 집단 수입의 상당 부분을 충당하며, 이는 다른 수입원과 달리 마을 간 격차가 훨씬 더 큽니다 (예: 쿤산 마을 토지 임대 수입의 지니 계수는 0.593).

• 이주 노동자와의 격차: 성공적으로 비농업화가 이루어진 지역의 토착민들은 임금 외에 산업 및 주택 토지 임대료 수입을 얻는 반면, 이주 노동자들은 오직 임금만을 받기 때문에 두 농민 집단 간의 **소득 격차(rural-rural divide)**가 크게 벌어졌습니다. 이주 노동자들은 마을로부터의 사회 복지 혜택에서도 배제되는 경우가 많습니다.

 

공간적 분리와 사회적 양극화

• 게이티드 커뮤니티와 비공식 정착지: 국가 거버넌스(state governance)가 도시 개발 과정에서 효과적으로 질서를 유지하지 못하자, 이는 **비공식 정착지(informal settlements)**의 만연과 **게이티드 커뮤니티(gated communities)**의 출현이라는 대칭적인 현상을 초래했습니다.

• 배타적 구역: 게이티드 커뮤니티는 중산층에게 사적인 거버넌스를 통해 나은 생활 환경을 제공하지만, 이로 인해 저소득층 이주민이 거주하는 도시화된 마을(chengzhongcun)과의 공간적 분리와 사회적 양극화가 심화되었습니다.

 

 

2. 공간적 단편화(Fragmentation) 및 비효율적 도시 형태

농촌 산업화와 도시 재생은 **이중적인 토지 권리 제도(dual land rights regime)**와 토지 임대료 포획 경쟁을 통해 도시와 농촌 모두에서 심각한 공간적 단편화와 비효율적인 도시 형태를 야기했습니다.

 

도시 주변부의 단편화 및 무질서한 확산

• 현장 도시화의 단편성: 주강 삼각주와 같은 역동적인 지역에서 **'현장 도시화(in-situ urbanization)'**가 마을 주도로 진행되면서, 농업용 토지와 비농업용 토지가 집약적으로 혼합된(intensive mixture) 단편적인 공간 패턴이 나타났습니다. 특히 난하이 사례에서는 built-up land가 1,868개의 산업 토지 패치로 분할되는 등, 경관이 점점 더 조각나고 뒤섞이는(piecemealed and spatially intermingled) 현상이 확인되었습니다.

• 공유지(Commons)의 비극: 도시화되는 마을(chengzhongcun)에서는 도시 제도로서의 구획(zoning) 설정이 미흡하여 토지 권리가 불완전했습니다. 이로 인해 개별 토지 보유자들이 자신의 이익을 극대화하기 위해 무단으로 건물 밀도를 높여 (예: '악수 건물'), **비공식 개발(informal land development)**과 **외부 불경제(negative externalities)**가 누적되었고, 이는 환경적 쾌적함을 저해하며 하위 표준의 주거 환경을 낳는 **공유지의 비극(tragedy of the commons)**과 같은 결과를 초래했습니다.

• 교외 저밀도 도시 확산: 지방 정부(local developmental state)는 토지 수용을 통해 토지 임대료 차액(land rent differential)을 포획하여 지방 재원을 확충하려는 목표를 가졌습니다. 이 과정에서 토지 판매 수익을 확보하려는 동기로 인해 실제 수요에 비해 과도하게 많은 농촌 토지를 도시 용도로 전환했으며, 그 결과 **저밀도 도시 확산(low-density suburban sprawl)**이 발생하여 귀중한 토지 자원의 최적 활용이 저해되었습니다.

 

중심 도시의 과밀화 (Over-compaction)

• 토지 개발권(LDR)과 반공유지(Anticommons): 중심 도시의 재개발은 사회주의 토지 사용권(socialist land use right)을 가진 기존 토지 사용자들로 인해 오랫동안 지연되는 반공유지(the anticommons) 문제에 직면했습니다.

• 밀도 증가를 통한 임대료 추구: 이를 해소하기 위해 **토지 개발권(LDR)**과 같은 과도기적 제도가 도입되었는데, 이는 기존 사용자들이 토지 사용권을 포기하는 대가로 더 높은 개발 밀도를 협상할 수 있게 해주었습니다. 상하이 징안(Jing'an) 지구의 사례에서 LDR을 통한 재개발은 전체 건축 면적의 77.6%를 차지했으며, 이 과정에서 계획 매개변수를 조정하여 밀도를 높이는 관행이 만연했습니다.

• 과밀화 결과: 이러한 밀도 증가 협상(rent seeking)은 이웃에 사회적 비용(예: 혼잡, 인프라 부담)을 전가함으로써, 중심 도시의 물리적 밀도(physical density)를 과도하게 높여(over-compact) 도시 환경의 질을 저하시키는 결과를 낳았고, 이는 또 다른 형태의 토지 임대료 소진(land rent dissipation)이었습니다