[책소개] Governing Urban Development in China (2024)

 

 

 

 

 

*"Governing Urban Development in China"**는 중국의 도시 개발 및 거버넌스를 비판적으로 분석하는 포괄적인 자료입니다. 이 책은 계획 중심의 국가 역할, 특히 **"국가 기업가 정신"**이라는 개념을 강조하며, 토지 재정, 금융화, 도시 재개발, 혁신, 환경 거버넌스 등 다양한 측면에서 국가의 영향력을 살펴봅니다. 저자들은 단순한 시장 논리를 넘어선 국가적 의도와 정치적 목표가 중국 도시 발전을 형성하는 데 결정적인 역할을 한다고 주장합니다. 이 문서는 구체적인 도시 개발 프로젝트와 정책 사례를 통해 이론적 논의를 뒷받침하며, 중국의 특수성과 더 넓은 비판적 도시 연구 담론 사이의 복잡한 관계를 조명합니다.

 

 

 

 

중국 도시 개발 및 거버넌스 브리핑 문서

출처: Fulong Wu 외, "Governing Urban Development in China - Critical Urban Studies (2024) Routledge" 발췌본.

 

1. 핵심 개념: '국가 기업가 정신(State Entrepreneurialism)'

본 서적의 핵심 개념은 '국가 기업가 정신'으로, 중국의 도시 개발 및 거버넌스를 이해하는 데 있어 중요한 틀을 제공합니다. 이는 서구의 '도시 기업가 정신(Urban Entrepreneurialism)'과 유사해 보이지만, 국가가 시장 메커니즘을 활용하여 정치적 전략과 계층적 이익을 달성하는 데 중점을 둔다는 점에서 차이를 보입니다.

• 정의: 국가 기업가 정신은 "경제 성장, 안정성, 자본 축적 및 그에 따른 거버넌스 역량을 유지하기 위한 전략적 의도를 달성하기 위해 시장 도구를 도입, 개발, 배치하고 시장과 유사한 기업 활동에 참여하는 국가 기구, 특히 지방 국가를 의미한다" (Wu 2018b, p. 1384; Wu 2023b, p. 365).
• 국가와 시장의 변증법적 관계: 중국의 거버넌스는 "계획 중심성(planning centrality)과 시장 도구(market instruments)" (Wu 2018b)의 결합으로 설명됩니다. 이는 강력한 국가가 시장 원리 위에 존재하지만, 동시에 시장 교환의 중요성이 증대되는 역설적인 상황을 반영합니다. 국가는 시장이 작동하는 경계를 설정하며, 시장화는 종종 외부 위협이나 내부 위기에 대한 대응으로 발생합니다.
• 계층 이익 및 자본 축적: 국가 기업가 정신은 자본주의의 도전에 대한 전술적 대응으로, 자본 축적 유지는 국가 정당성(legitimacy) 강화와 밀접하게 연관됩니다. 이는 신자유주의가 계층 이익을 달성하기 위한 거버넌스 접근 방식이라는 데이비드 하비(David Harvey)의 관점과 유사하게, 중국의 경우에도 계층 이익이 자본 축적과 일치함을 시사합니다.
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2. 중국 도시 거버넌스의 역사적 형성 및 변화

중국의 도시 거버넌스는 국가의 위기 관리 능력과 글로벌 정치 경제 변화에 대응하는 과정에서 진화해 왔습니다.

• 중앙 계획 경제 시대(1949-1978): 계획 경제 하에서 도시는 "생산적이지 않은" 것으로 간주되어 도시 개발에 대한 투자가 제한되었습니다. 이는 자본 축적의 모순으로 이어졌으며, 자본주의 하의 과잉 축적 위기와 유사한 궤적을 보입니다.
• 초기 시장 지향 개혁(1979-1991): 1980년대에는 계획 경제 시스템에 시장 메커니즘이 도입되어 자본 축적을 위한 새로운 공간을 창출했습니다. 특히 농촌 지역에서 향진 기업(TVEs)의 성장과 함께 '지방 국가 조합주의(local development corporatism)'가 나타났습니다.
• 수출 지향 산업화와 도시 기업가 정신의 등장(1992-2000): 덩샤오핑의 1992년 남순강화 이후, 외국 자본 유입과 도시 간 경쟁으로 거버넌스는 더욱 시장 친화적으로 변모했습니다. 지방 정부는 부동산과 같은 수익성 있는 부문에 직접 참여하여 '국가 기업가 정신'의 초기 형태를 보였습니다. 이는 이익 추구 활동으로서 국가의 경제적 개입에 초점을 맞춥니다.
• 세계 공장 모델과 '이중 운동'(2001-2007): 중국의 WTO 가입은 수출 지향 개발의 성숙을 알렸습니다. 국가는 자본 축적의 구조적 일관성을 유지하는 데 중요한 역할을 했습니다. 후진타오-원자바오 지도부는 사회적 긴장에 대응하기 위해 복지 축소에서 사회 보장 시스템 구축으로 정책을 전환했습니다.
• 재정화된 국가 기업가 정신(2008-현재): 2008년 글로벌 금융 위기에 대한 대응으로 중국 정부는 4조 위안의 경기 부양책을 발표했습니다. 이는 지방 정부가 '지방 정부 금융 기관(LGFVs)'을 통해 부채를 조달하는 재정화(financialization) 접근 방식으로 이어졌습니다. 국유 은행이 자본 시장을 지배하며, 금융화는 국가가 금융 도구를 동원하여 개발 자본을 조달하는 '재정화된 국가 기업가 정신(financialized state entrepreneurialism)'으로 설명됩니다 (Wu 2023b).
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3. 도시 개발의 주요 측면과 국가 기업가 정신

3.1. 계획(Planning): 국가 중심성 및 정치적 위임

중국의 도시 계획은 시장 지향 개혁 이후에도 해체되지 않고 빠르게 적응했습니다.

• 생존 및 변화: 서구와 달리 중국의 계획 시스템은 시장화 이후에도 살아남았고, 그 역할은 오히려 확대되었습니다. 이는 사회주의 시대의 '행정적' 유산으로, 계획이 지방 정치인들의 '재직 중 업적'을 보여주는 수단이 되었기 때문입니다.
• '성장을 위한 계획(Planning for Growth)': 초기 개혁 시대에는 GDP 성장 촉진이 계획의 주요 목표였습니다. 국가는 계획을 통해 자원을 동원하고 인프라를 제공하여 경제 성장을 지원했습니다.
• 국가 정치적 위임으로의 전환: 2010년대 이후 계획은 단순한 경제 성장을 넘어 '생태 문명', '인민을 위한 도시 건설', '고품질 개발'과 같은 광범위한 국가적 정치적 목표를 반영합니다. 2018년 '국가 국토 공간 계획'으로의 통합은 계획의 규제적 역할을 강화하고, 국가는 여전히 계획 과정에서 중심적인 역할을 합니다.
• 기술성 대 정치성: 계획은 종종 기술적이고 관리적인 과정으로 보이지만, 실제로는 국가 기구 내부의 정치적 고려 사항(중앙-지방 관계, 정부 부처 간 협상)이 중요하게 작용합니다.

3.2. 재정화(Financialization): 국가의 긴 그림자

중국의 도시 개발은 막대한 자본을 필요로 하며, 이는 재정화 과정과 밀접하게 연결됩니다.

• 정의 및 중국의 특수성: 재정화는 금융 행위자, 시장, 관행의 지배력 증가를 의미합니다. 중국의 경우, 이는 서구에서 흔히 볼 수 있는 금융 부문의 자율적 지배력보다는 국가의 의도적인 금융 도구 활용과 긴밀하게 얽혀 있습니다.
• 토지 기반 재정(Land-based Finance)에서 토지 재정화(Land Financialization)로의 전환:토지 기반 재정: 초기에는 지방 정부가 토지 판매를 통해 수익을 창출하고 이를 도시 개발에 재투자했습니다. 이는 주로 수익 창출이 목적이었습니다.
• 토지 재정화: 2008년 글로벌 금융 위기 이후, 토지는 단순한 수익원이 아니라 자본 동원을 위한 지렛대로 사용되었습니다. 지방 정부는 토지 자산을 담보로 활용하여 지방 정부 금융 기관(LGFVs)을 통해 막대한 부채를 조달했습니다. 이는 토지가 실제 가치보다는 미래의 투기적 가치를 기반으로 하는 '허구적 자본(fictitious capital)'으로 기능하게 되면서 발생한 현상입니다.
• 탈재정화(De-financialization) 노력: 중앙 정부는 그림자 금융 및 LGFV 부채로 인한 금융 위험을 통제하기 위해 '탈재정화' 정책을 도입했습니다. 이는 금융 상품을 제거하는 것이 아니라, 금융 운영을 국가 통제 하에 두어 금융 위험을 억제하고 보다 규제된 형태(예: 지방 정부 채권)를 도입하는 것을 의미합니다.
• 국유 기업(SOEs)의 역할: 도시 개발 및 투자 회사(UDICs), 즉 '천토우(chengtou)'는 개발 및 금융 기능을 모두 수행하는 중요한 국가 기관으로, 지방 정부를 대신하여 자본을 조달하고 인프라 프로젝트를 수행합니다.

3.3. 도시 재개발(Urban Redevelopment): 성장 기계 역학을 넘어

중국의 도시 재개발은 서구의 '부동산 주도 재개발(property-led redevelopment)'과 유사한 특징을 보이지만, 국가의 강력한 개입과 다중 목표적 성격이 두드러집니다.

• 다중 목표적 재개발: 재개발은 단순히 부동산 이익을 추구하는 것을 넘어, 낙후된 주택 개선, 경제 구조 재편, 금융 안정 유지, 그리고 '생태 문명'과 같은 국가 정치적 목표 달성을 위한 수단으로 활용됩니다.
• '세 가지 오래된 것(Sanjiu)' 재개발: 노후 주택, 노후 도시 지역, 노후 공장의 재개발은 특히 글로벌 금융 위기 이후 경제 구조 조정과 사회 안정 유지를 위한 국가 전략으로 추진되었습니다.
• 점진적 재개발(Incremental Regeneration)/마이크로 재개발(Micro-redevelopment): 대규모 철거 및 이주에 따른 사회적 갈등과 비용 증가로 인해, 작은 규모의 점진적 재개발이 실험되고 있습니다. 이는 물리적 외관을 보존하면서도 토지 이용 및 기능에 상당한 변화를 가져옵니다.
• 젠트리피케이션(Gentrification)의 재해석: 중국의 도시 재개발은 서구의 전형적인 젠트리피케이션(중산층의 유입에 의한 기존 주민 이주)과는 다른 양상을 보입니다. 이는 종종 개인 가구보다는 '젠트리피케이션된 국가(gentrified state)'에 의해 주도되며, 사회적 갈등을 억제하기 위한 국가의 의도적인 개입을 반영합니다.

3.4. 혁신(Innovation): 하이브리드 '국가 토착' 모델

중국의 혁신 거버넌스는 국가 전략과 시장 메커니즘이 결합된 하이브리드 모델입니다.

• 진화하는 모델: 중국의 혁신 시스템은 국가 주도에서 시장 중심 혁신으로 변화했지만, 여전히 국가가 전략적 역할을 수행합니다. 이는 '새로운 총체적 국가 시스템(new whole state system)'으로 설명되며, 핵심 기술 및 전략 산업에서 국가의 역할이 강화됩니다.
• 도시 기반 혁신 전략: 고등 기술 공원(high-tech parks)과 과학 도시(science cities)는 중국 혁신 공간의 핵심입니다. 이들은 단순히 기업의 자발적 집적을 넘어 국가의 의도적인 계획과 투자를 통해 건설됩니다.
• 재정화의 역할: 2008년 금융 위기 이후 재정화는 국가가 혁신에 적극적으로 참여할 수 있도록 자본을 동원하는 중요한 수단이 되었습니다. 지방 정부 금융 기관(LGFVs)은 혁신 활동을 위한 인프라에 자금을 지원하고 벤처 캐피탈을 설립하는 역할을 합니다.
• 다국적 기업의 R&D 센터 및 인재 유치: 다국적 기업의 R&D 센터 유치와 해외 인재 유치 프로그램(예: '천인 계획')은 국가 전략의 일환으로 추진되며, 이는 특정 지역에 혁신 자원을 집중시키는 데 기여합니다.

3.5. 환경(Environment): 생태 문명 하의 사회-생태학적 해결책

중국은 급격한 경제 성장과 도시화로 인한 심각한 환경 문제에 직면해 있으며, 이에 대한 거버넌스도 변화하고 있습니다.

• '생태 문명'의 부상: 2012년 시진핑 주석의 '생태 문명' 개념은 환경 거버넌스의 지배적인 이데올로기가 되었습니다. 이는 단순히 경제적 효용을 넘어 환경을 우선시하는 국가 전략적 전환을 의미합니다.
• 사회-생태학적 해결책(Socio-ecological Fix): 환경 프로젝트는 자본 과잉 축적의 위기를 해결하고 자본 축적을 유지하기 위해 환경을 개선하는 '해결책'으로 간주됩니다. 이는 단순한 '그린워싱(greenwashing)'이 아니라, 환경 개선을 실제로 시도하지만 근본적인 원인을 해결하지 못하는 임시 방편적 성격을 가집니다.
• 다중 규모 국가의 역할: 중앙 정부는 '생태 문명'이라는 광범위한 목표를 제시하고, 지방 정부는 이를 실행하는 과정에서 경제 성장과 환경 보호 사이의 균형을 맞추려 합니다. 이는 '권위주의적 환경주의(authoritarian environmentalism)'와 동시에 지방의 재량권 및 유연성을 보여줍니다.
• 시장 운영 및 사회 참여: 환경 프로젝트는 종종 국유 기업이나 개발 회사와 같은 시장 행위를 통해 구현됩니다. 또한, 국가 주도의 캠페인이나 중산층의 자발적 이니셔티브를 통해 사회 참여를 장려합니다.
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4. 결론: 국가 기업가 정신의 본질과 시사점

본 서적은 중국의 도시 거버넌스를 '국가 기업가 정신'이라는 렌즈를 통해 분석하며, 이는 서구의 도시 연구 개념들을 재고하게 합니다.

• 국가 중심성 유지: 시장 메커니즘의 도입에도 불구하고 중국의 거버넌스는 여전히 국가 중심성을 유지하며, 시장과 사회는 국가의 목표를 달성하기 위한 도구로 활용됩니다. 이는 '원거리 통치(governing at a distance)'라는 신자유주의적 개념과는 다릅니다.
• 자본 축적과 영토 정치의 변증법적 관계: 중국은 완전한 자본주의 사회가 아니며, 자본 축적과 국가의 영토적 이익(territorial politics) 사이의 긴장이 두드러지게 나타납니다. 국가는 경제적 수단을 사용하여 당-국가의 정당성과 안정성을 유지하려는 정치적 의도를 가지고 있습니다.
• 다중 목표적 접근: 중국의 도시 개발은 GDP 성장률, 토지 수익 창출뿐만 아니라, '고품질 개발', '생태 문명', '인민 중심의 도시화', '혁신' 등 다양한 국가적 목표를 추구합니다.
• 도전과 미래: 중국의 '국가 기업가 정신'은 강력하고 전능한 국가를 의미하는 것이 아니라, 오히려 글로벌 팬데믹 이후의 세계와 자본 축적 위기에 대한 국가의 대응을 반영합니다. 국가는 시장 신호를 무시하고 비합리적인 투자 결정을 내리기도 하며, 이는 자원 활용의 비효율성과 미완성 프로젝트로 이어질 수 있습니다.
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결론적으로, '국가 기업가 정신'은 중국의 도시 개발 거버넌스가 자본 축적과 영토적 정치라는 이중의 논리에 의해 형성되며, 국가는 시장을 도구적으로 활용하여 자신의 다중 목표를 달성하려는 능동적인 행위자임을 보여줍니다. 이는 기존 서구 중심의 도시 연구 이론에 대한 중요한 통찰을 제공하며, 21세기 도시 개발 거버넌스의 더 폭넓은 그림을 제시합니다.

 

 

 

 

NotebookLM이 추천하는 질문을 통해본 책의 내용

 

 

질문1 : 중국 도시 개발 거버넌스에서 '국가 기업가 정신'의 핵심 특징은 무엇인가?

 

중국 도시 개발 거버넌스에서 **'국가 기업가 정신'(state entrepreneurialism)**의 핵심 특징은 국가와 시장 사이의 변증법적 관계에 있습니다. 이 개념은 특히 중국의 도시 개발을 통치하기 위한 국가의 전략적 의도와 기업가적 행동을 강조합니다.

'국가 기업가 정신'의 두 가지 주요 특징은 다음과 같습니다:

• 국가가 시장을 통해, 그리고 시장 안에서 행동한다:

    ◦ 초기 단계에서 국가는 '시장을 통해'(through the market) 행동하며, 이는 시장 논리에 따라 '거리에서 통치하는'(governing at a distance) 정부성(governmentality) 방식을 의미합니다. 이는 규제 국가로서 '시장에 있는 국가'(state in market)라고도 불립니다.

    ◦ 하지만 이후 '국가 기업가 정신'의 두 번째 버전에서는 국가는 '시장 안에서'(in the market) 직접적으로 통제하거나 참여합니다. 이는 국가가 시장 조정을 자체 운영에 흡수하는 **'국가 안의 시장'(market in state)**과 같습니다.

    ◦ 이러한 접근 방식에는 도시 개발 및 투자 공사(chengtou), 토지 비축 센터, 다양한 국영 기업, 그리고 도시 개발 공사 채권 및 지방 정부 채권과 같은 금융 수단 등 **준정부 기관(quasi-government agencies)**이 포함됩니다 [132, 170n7]. 이들은 단순히 시장을 규제하는 것을 넘어 시장 행위자로서 활동하며 상당한 자본 동원 능력을 가집니다 [132, 170n7].

    ◦ 이러한 시장 활용은 중국이 외부 위협과 내부 위기에 직면했을 때 해결책으로 인식되는 시장 확장의 역설적인 결과입니다.

 

• 국가는 영토적 논리를 반영하며 전략 수립의 중심에 위치한다('계획 중심성'):

    ◦ 국가는 시장에 직접 개입하며 **'계획 중심성'(planning centrality)**으로 특징지어지는 전략 수립의 중심에 위치합니다. 이는 시장 합리성을 넘어선 강력한 의도를 가지고 있으며, 중국 공산당의 발전 목표를 반영합니다.

    ◦ '계획 중심성'은 국가가 시장이나 금융 논리에 압도되지 않음을 의미하지만, 개발 프로젝트를 실행하고 사회를 통치하기 위해 시장 논리를 존중해야 합니다.

    ◦ 이는 단순히 토지 판매를 통한 수익 창출을 넘어, 경제 발전, 사회 안정 유지, 생태 문명 실현('사람을 위한 도시 건설', '인간과 자연의 조화로운 관계' 등)과 같은 **국가적 정치적 명령(national political mandates)**을 달성하려는 더 넓은 전략적 의도를 포함합니다.

    ◦ 이러한 접근 방식은 국가가 자본 축적과 영토적 목표 사이의 균형을 맞추려고 시도함을 보여줍니다.

'국가 기업가 정신'은 데이비드 하비(David Harvey)의 **'도시 기업가 정신'(urban entrepreneurialism)**과 대조를 이룹니다. '도시 기업가 정신'이 자본 이동에 대한 반응으로 시장 지배력을 강조하는 반면, '국가 기업가 정신'은 국가의 가시적인 역할을 강조하며 시장은 국가의 목표를 달성하기 위한 도구로 활용됩니다. 이는 국가가 복지 국가의 위기 대응 전략으로 시장을 활용하는 신자유주의적 접근 방식과는 다릅니다. 중국의 '국가 기업가 정신'은 자본 축적과 영토 정치 사이의 가시적인 긴장을 보여주며, 이는 신자유주의적 탈규제보다는 국가 주도적인 조작으로 특징지어집니다.

 

요약하자면, '국가 기업가 정신'은 중국의 도시 개발 거버넌스에서 국가가 시장을 효과적인 도구로 활용하여 경제 성장, 안정, 그리고 당의 광범위한 정치적, 사회적 목표를 달성하려는 의도적인 전략적 행동의 복합적인 상호작용을 나타내는 개념입니다.

 

 

 

 

 

질문2 : 중국 도시 계획과 개발 자금 조달에 있어 국가의 역할은 어떻게 진화하고 있는가?

 

 

중국 도시 계획 및 개발 자금 조달에 있어 국가의 역할은 '국가 기업가 정신(state entrepreneurialism)'이라는 지배적인 모델 하에 상당한 진화를 겪어왔습니다. 이 모델은 시장 메커니즘을 도구적으로 활용하면서도 자본 축적과 영토적 정치 간의 긴장을 관리하려는 국가의 중심성과 의도성을 강조합니다.

 

중국 도시 개발에서 국가 역할의 역사적 진화:

• 개혁 이전 (사회주의 시대): 도시 계획은 자원 배분을 위한 기술적, 행정적 임무였으며, 시장이 부재한 상황에서 산업 발전을 보조하는 역할을 했습니다. 도시는 경제 계획 시스템의 마지막 단계의 공간적 배치에 불과했으며, 투자 및 개발에 대한 의사결정권은 없었습니다.

• 초기 개혁 (1980년대-1990년대): 시장 지향적 개혁과 재정 분권화로 인해 지방 정부는 기업가적 주체가 되었습니다. 이 시기에는 주로 '시장을 통한(through the market)' 통치 방식이 나타났는데, 이는 정부가 시장 논리를 따르며 '원거리에서 통치(governing at a distance)'한다는 것을 의미했습니다. 국가는 수익 창출과 개인적 이득을 목적으로 시장 활동에 참여했습니다. 수출 지향적 발전이 가속화되면서 도시 간 경쟁이 심화되었고, 지방 정부는 '기업 친화적(business-friendly)'으로 재편되었습니다.

• 세계무역기구(WTO) 가입 이후 (2001-2007년): 중국이 '세계의 공장(world factory)'이 되면서 국가의 역할은 자본 축적의 '구조적 일관성(structural coherence)'을 유지하는 데 더욱 중요해졌습니다. 이 시기에는 '시장에서 행동하는(acting in the market)' 방식이 더욱 두드러졌는데, 국가는 자체 소유 기업(SOE)이나 금융 수단 등 준정부 기관을 통해 시장에 직접 개입하기 시작했습니다. '성장을 위한 계획(planning for growth)'이라는 개념이 등장하며 지방 정부가 낮은 비용의 토지를 제공하고 인프라를 구축하여 투자를 유치했습니다.

• 글로벌 금융 위기 이후 (2008년-현재): 위기 관리 전략으로 재정 부양책이 도입되면서 '금융화된 국가 기업가 정신(financialized state entrepreneurialism)'이 심화되었습니다. 지방 정부는 토지 담보 대출을 통해 개발 자금을 조달하며 부채 주도형 도시화를 추진했습니다. 최근에는 '고품질 개발(high-quality development)'과 '생태 문명(ecological civilization)' 같은 새로운 국가적 목표를 계획에 통합하면서 국가의 개입이 더욱 강화되었습니다.

 

도시 계획에서의 국가 역할:

• 국가 중심성 및 정치적 위임(political mandates): 사회주의 계획의 유산으로 중국의 계획은 항상 '국가를 위한(for the state)' 행정적 임무였습니다. 2018년 '국가 영토 공간 계획(national territorial spatial plan)'으로 여러 계획이 통합되면서 중앙 정부의 토지 이용 규제 권한이 크게 강화되었습니다.

• "성장을 위한 계획"의 진화: 초기에는 GDP 성장에 중점을 두었으나, 이후에는 '중국의 꿈(Chinese dream)'이나 '생태 문명', '인민을 위한 도시(cities for people)'와 같은 광범위한 국가적 목표를 반영하게 되었습니다.

• 기술적 접근 방식 유지: 서구의 '탈정치적(post-political)' 계획이 정치적 논쟁을 억제하는 경향이 있는 반면, 중국의 계획은 시장 개혁 이후에도 본질적으로 기술적, 행정적 특성을 유지하며 당-국가(party-state) 내부에서 정치적 논쟁을 내재화합니다. 이는 계획이 시장이나 시민 사회의 직접적인 요구보다는 국가의 발전 비전과 의제를 대변한다는 것을 의미합니다.

• 거대 도시 프로젝트를 통한 구현: 웅안 신구(Xiong’an New Area)와 같은 프로젝트는 토지 금융을 넘어선 정치적 고려를 반영하며, 상하이의 장장 과학 도시(Zhangjiang Science City)와 같은 혁신 공간은 국가 전략적 의도를 보여줍니다. 청두의 '공원 도시(park-city)' 비전처럼 환경 계획도 국가적 위임을 반영합니다.

 

 

개발 자금 조달에서의 국가 역할:

• 토지 기반 금융(land-based finance)의 중요성: 중국 도시는 토지 매각을 통해 수익을 창출하고 토지 자산을 활용하여 개발 자금을 조달하는 '토지 금융' 모델을 사용합니다. 이는 단순한 토지 상품화를 넘어 개발 자금의 원천이 됩니다.

• 금융화(financialization)의 촉진 및 통제: 2008년 글로벌 금융 위기 이후, 국가는 4조 위안 규모의 부양책을 통해 도시 개발 자금을 조달하는 방식에 '금융화' 과정을 시작했습니다.

    ◦ 지방정부금융회사(LGFVs)의 역할: 원래 개발 공사였던 이들 기관은 금융 수단으로 변모하여 자본 동원에 핵심적인 역할을 했습니다. 이들은 종종 암묵적인 정부 보증을 통해 은행 대출을 확보했습니다.

    ◦ 그림자 금융(shadow banking)의 등장과 규제: 지방 정부는 공식적인 대차대조표 외에서 자금을 조달하기 위해 '그림자 금융'과 '자산 관리 상품(WMPs)'과 같은 비표준 금융 상품을 활용했습니다.

    ◦ '비금융화(de-financialization)' 노력: 증가하는 부채와 금융 위험에 대응하기 위해 중앙 정부는 지방 정부 채권(LGBs) 발행을 허용하는 등 금융 관행을 규제하고 부채를 공식화하려는 노력을 시작했습니다. 이는 국가가 금융 논리를 완전히 채택하는 대신, 정책 목표와 금융 논리 사이의 균형을 맞추려 한다는 것을 보여줍니다.

 

• 이익 추구를 넘어선 국가의 의도: 중국의 토지 기반 금융은 단순한 수익 극대화를 위한 것이 아닙니다. 이는 사회적, 정치적 목표를 달성하기 위한 도구로 활용되며, 자본 축적과 영토적 정치를 결합하는 국가 전략의 일환입니다.

요약하면, 중국 도시 계획과 개발 자금 조달에 있어 국가는 단순히 시장을 '가능하게 하는' 주체를 넘어, 시장 도구를 활용하고 사회적 동원을 통해 자체적인 전략적 목표와 영토적 의도를 달성하는 적극적인 '기업가적' 행위자로 진화했습니다.

 

 

 

 

 

질문3 : 중국의 혁신, 환경 거버넌스, 도시 재개발은 국가 중심 모델에 어떻게 부합하는가?

 

중국의 혁신, 환경 거버넌스, 도시 재개발은 모두 **국가 기업가주의(state entrepreneurialism)**라는 국가 중심 모델에 부합합니다. 이 모델은 시장 메커니즘을 도구로 활용하면서도 도시 개발을 관리하는 데 있어 국가의 가시적이고 전략적인 역할을 강조합니다. 이는 서구 경제에서 관찰되는 순수한 신자유주의적, 시장 주도적 모델과는 차별화됩니다.

다음은 혁신, 환경 거버넌스, 도시 재개발이 중국의 국가 중심 모델에 어떻게 부합하는지에 대한 설명입니다.

• 도시 재개발:

    ◦ 중국의 도시 재개발은 국가 주도로 이루어지며, 이는 사유 부문 개발자들이 중요한 역할을 하는 서구의 모델과 대조됩니다. 초기 대규모 철거 중심의 '부동산 주도 재개발'에서 유산 보존, 일자리 창출, 사회적 목표("국민을 위한 도시 건설" 또는 "더 행복한 사회")를 강조하는 '소규모 재생' 또는 '마이크로 재생'으로 변화했습니다.

    ◦ 이러한 재개발은 시장을 통해 이익을 창출하는 것 이상의 국가적 의도를 반영합니다. 예를 들어, 광저우의 융칭팡(Yongqingfang) 재개발은 경제 성장을 넘어 유산 보존과 지역 경제 활성화와 같은 정치적 목표를 가졌습니다. 베이징의 탕자링(Tangjialing) 재개발은 저렴한 주택 공급 문제를 해결하기 위한 것이었습니다.

    ◦ 국가는 개발자를 활용하고 토지 소유자(예: 도시 내 농민 마을)에게 인센티브를 제공함으로써 시장 도구를 배포하여 재개발을 촉진합니다. 이는 **'기획 중심성, 시장 도구(planning centrality, market instruments)'**의 논리를 보여줍니다.

 

• 혁신 거버넌스:

    ◦ 중국의 혁신 모델은 국가의 전략적 지도를 받으며 발전해왔습니다. 이는 냉전 시대의 임무 중심 혁신 모델과 유사한 특징을 보이지만, 시장 메커니즘과 사유 부문 협력을 포함하는 하이브리드 접근 방식을 채택합니다.

    ◦ 첨단 기술 단지(예: 상하이 장강 첨단 기술 단지, 베이징 중관촌)와 과학 도시(예: 장강 과학 도시)와 같은 혁신 공간은 국가 전략의 구현을 위해 국가가 직접 건설하고 브랜드를 형성합니다. 이는 기업의 자발적인 집적을 넘어선 계획적인 개발입니다.

    ◦ 국유 개발 공사(예: 장강 그룹)는 혁신 인프라를 건설하고 자본을 동원하며, 때로는 벤처 캐피털 펀드를 설정하여 혁신 활동에 직접 투자하는 등 국가 전략의 실행 대리인 역할을 합니다. 이들은 수익 창출 외에 국가의 정책 목표를 달성하는 데 중점을 둡니다.

    ◦ 인재 유치 프로그램(예: 천인 계획)과 토지 기반 금융은 혁신을 위한 필수적인 조건을 조성하고 유지하는 국가의 개입을 보여줍니다.

 

• 환경 거버넌스:

    ◦ 중국의 환경 거버넌스는 '성장 우선' 정책에서 **'생태 문명(ecological civilization)'**이라는 국가적 의제로의 전환을 겪었습니다. 이는 단순한 정책적 수사(rhetoric)를 넘어, 경제 성장과 환경 보호 사이의 긴장을 해결하려는 국가의 새로운 합리성과 전략을 반영합니다.

    ◦ '사회-생태적 고정(socio-ecological fix)' 개념은 환경 문제 해결과 자본 축적 유지를 위한 국가의 전략적 조치를 설명합니다. 이는 공원 도시, 녹지, 생태 도시(예: 다리 얼하이 호수 보호, 청두 녹지)와 같은 환경 프로젝트를 통해 구체화됩니다.

    ◦ 지방 정부는 중앙 정부의 환경 지시를 따르면서도, 해당 프로젝트가 경제적 기회와 이점을 창출할 수 있도록 환경 목표를 해석하고 구현합니다. 국유 개발 공사는 막대한 비용이 드는 녹지 건설과 같은 환경 인프라 프로젝트를 수행하는 국가의 운영 대리인 역할을 합니다.

    ◦ 공공 참여가 일부 환경 문제에서 나타나지만, 환경 의제에 대한 국가 중심성은 여전히 지배적입니다.

결론적으로, 중국의 혁신, 환경 거버넌스, 도시 재개발은 모두 국가의 주도적 역할과 시장 도구의 전략적 활용을 특징으로 하는 국가 기업가주의 모델을 통해 설명될 수 있습니다. 이는 국가가 자본 축적과 영토적 정치적 목표 사이의 긴장을 관리하며, 사회 변화와 위기에 대응하기 위해 다양한 거버넌스 형태를 유연하게 적용하는 방식입니다.